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  • 淺析認定不正常運行污染物處理設施違法行為取證要點及對策

    慧聰水工業網 2022-05-07 08:55 來源:珍環社作者:嚴碧

    在生態環境行政執法實務中,排污者“不正常使用”污染物處理設施的違法行為發生較常見,通常認定違法行為適用《水污染防治法》第三十九條、《大氣污染防治法》第二十條第二款的規定進行立案查處,對于法條的適用執法人員早已熟悉,但在執法實務中,往往存在取證不全、不當或取證瑕疵,導致在復議、訴訟階段而帶來訴訟風險。筆者結合多年的執法實踐對不正常運行污染物處理設施排放污染物違法行為的取證要點及對策進行了分析,以供執法人員參考。

    一、構成不正常運行污染物處理設施排放污染物行為的兩個要素

    《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》、環發[2003]177號《關于“不正常使用”污染物處理設施違法認定和處罰的意見》等對“不正常運行污染物處理設施排放污染物”作出了明確規定,對上述具體條款的理解,執法人員往往注重法條規定前半部分行為方式列舉的查證,在調查過程中注重不正常運行污防設施各類情形在現場環境中的體現,而忽略法條規定的后半部分內容,其實后半部分的危害結果才是認定違法行為的關鍵所在,即向外環境排放污染物。換句話說,不正常運行污染物處理設施的方式和排放污染物是構成“不正常運行污染物處理設施排放污染物”違法行為的兩個必不可少的要素,二者缺一不可。如果排污者存在上述行為方式,但沒有排放污染物,不適用該條款??梢钥闯龇梢幎ǜ幼⒅匦袨榻o環境產生的危害后果,執法人員花費大量精力查證生產狀況、污染防治設施未正常運行的事實,但對是否排放污染物這一事實未予認定,因此在訴訟過程中法院認定生態環境部門作出的行政處罰決定認定事實不清、主要證據不足,進而撤銷行政處罰決定。舉例如下:

    案例一:(2020)遼14行終227號行政判決書節選

    本院認為,環保局作出涉案行政處罰決定的法律依據是《中華人民共和國水污染防治法》第三十九條,該條規定禁止利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞,私設暗管,篡改、偽造監測數據,或者不正常運行水污染防治設施等逃避監管的方式排放水污染物。第八十三條第(三)規定:違反本法規定,有下列行為之一的,由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治,并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,責令停業、關閉:(三)利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞,私設暗管,篡改、偽造監測數據,或者不正常運行水污染防治設施等逃避監管的方式排放水污染物的;從上述兩條規定可知,處罰不正常運行水污染防治設施等逃避監管的方式排放水污染物不僅要有不正常運行水污染防治設施,而且還應當造成排放水污染物的法定后果。環保局作出興環罰字〔2018〕054號行政處罰決定書認定了某公司在案發時其水洗車間、印染車間正在生產,水污染防治設施未正常運行的事實,但對是否排放水污染物這一事實未予認定。因此環保局作出的上述行政處罰決定認定事實不清、主要證據不足,該行政處罰決定應予撤銷。

    案例二:(2020)鄂01行終506號行政判決書節選

    本案某區環保局作出行政處罰認定的事實為“公司在正常生產,但水污染防治設施運行不正常,部分廢水直接外排”,其依據為現場檢查記錄、詢問筆錄、現場調查照片,但是根據現場檢查記錄及照片,僅能得知2019年3月26日,某區環保局對某公司進行檢查時,某公司的污水處理設施部分老化,設施部分運行不正常。在某區環保局對某公司法定代表人汪某的詢問筆錄中,汪某亦只陳述“由于設施部分老化,導致設施部分運行不正?!?,并未陳述存在廢水外排的情形。某區環保局工作人員陳述的處罰事實也僅為“由于你單位水污染處理設施未正常運行,我局將依法依規對你單位進行處理”,故某區環保局在行政處罰決定中認定的“公司在正常生產,但水污染防治設施運行不正常,部分廢水直接外排”主要證據不足。因某區環保局據以作出行政處罰決定的主要證據不足,行政處罰決定及市生態環境局作出的行政復議決定依法應予以撤銷。

    二、不正常運行污染防治設施排放污染物”違法行為的構成要件

    根據現行相關法律規定并結合執法實踐,筆者認為“不正常運行污染防治設施排放污染物”行為是行為罰,不是結果罰,只要存在不正常運行污染防治設施排放污染物逃避生態環境執法部門監管的行為,無論其排放的污染物是否達標,是否對環境實際造成影響,均應受到行政處罰,因此,執法人員在調查時應查明不正常運行污染防治設施排放污染物行為主客觀要件,其構成要件分析如下:

    01 客觀上實施了不正常運行污染防治設施排放污染物的行為

    《水污染防治法》《大氣污染防治法》中法條規定逃避監管各類行為方式,未規定排放的污染物超過排放標準作為認定行為的依據,不正常運行污染防治設施屬于法律明確禁止逃避監管行為的方式之一,排污單位只要實施了該違法行為生態環境執法部門就有權依法查處,排污單位排放的污染物是否超標不是認定涉案違法行為成立的要件,僅屬于生態環境執法部門進行行政處罰的裁量因素。因此,只要有證據證明排污單位生產過程中產生何種污染物、不正常運行污染物處理設施事實、污染物向外環境排放的事實,則可以認定構成該違法行為。舉例如下:

    案例一:(2020)粵71行終2317號行政判決書節選

    本院認為,原審第三人作為涉案小區物業管理單位,明知生活污水處理設施存在故障處于停用狀態,而未及時進行維修或采取應急措施,導致生活污水未經有效處理排放至外環境,具有《中華人民共和國水污染防治法》第三十九條規定的違法行為,事實清楚,證據充分。被上訴人對原審第三人作出被訴行政處罰決定前,經過現場檢查及調查詢問,告知擬處罰事實、理由及依據以及享有的陳述申辯權和聽證權,審查原審第三人的書面申辯意見后,依據《中華人民共和國水污染防治法》第八十三條第三項的規定,責令上訴人改正違法行為并處罰款10萬元,適用法律正確,程序合法。

    關于上訴人提出被上訴人和原審法院未對涉案小區排放水質是否存在水污染物進行實質審查,適用法律錯誤的問題?!吨腥A人民共和國水污染防治法》第三十九條規定的排放水污染物的違法行為,并不以行為后果作為認定該違法行為的法定構成要件。上訴人具有實施不正常運行水污染防治設施的行為,是否導致污染危害后果,并不影響對其違法行為的認定。原審法院以及被上訴人依據上述法律規定,認定上訴人具有違法事實,并無不當。因此,上訴人的該上訴理由于法無據,本院不予采納。

    案例二:(2020)粵19行終288號行政判決書節選

    本院認為:本案為環境保護行政處罰糾紛。二審爭議焦點為某市生態環境局作出的東環罰字〔2019〕2382號《行政處罰決定書》是否合法有據。2019年5月21日,某市生態環境局前往某公司檢查,并制作《現場檢查(勘察)筆錄》和《調查詢問筆錄》。前述筆錄載明,某公司移印車間連接移印工序廢氣污染防治設施的管道有破損,部分移印廢氣未經處理直接外排,移印工序廢氣污染防治設施中的水噴淋塔和活性炭過濾器檢查時有開機運轉,但其中的UV光解催化器未開機運轉。某公司經理張某在前述筆錄上簽字,并加蓋某公司公章予以確認。同時,某市生態環境局亦有拍攝現場照片和錄制視頻,照片顯示公司移印車間連接移印工序廢氣污染防治設施的管道存在破損,視頻顯示UV光解催化器未開機運轉,但是移印車間連接移印工序廢氣污染防治設施的管道的兩處破損處有廢氣排出,與調查筆錄記載的內容能夠相互印證。某公司的建設項目環境影響評價文件顯示,移印工序應設置在密閉車間內,廢氣經水噴淋塔+UV光解催化器+活性炭過濾器處理后高空排放。某公司在UV光解催化器存在故障和廢氣污染防治設施中的管道存在破損的情況下,仍進行生產,并將移印廢氣未經處理即直接外排,以不正常運行大氣污染防治設施的方式逃避環保部門的監管,違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》第二十條之規定。某公司主張在檢查當日,并未開工生產,只是進行少了的樣品處理,該主張并無證據證明,且與案涉檢查進行時某市生態環境局所固定的事實并不相符,本院不予采信。至于某公司主張UV光解催化器在檢查時處于故障狀態,在案涉檢查前一天已經報修,不存在排放大氣污染物的主觀故意。本院認為,某公司在明知大氣污染防治設施存在故障的情況下,仍進行生產并將大氣污染物排放至高空,與其主張的不存在排放大氣污染物的主觀故意不相符,本院不予采信。在某市生態環境局進行檢查后,某公司已積極進行了整改,修復了廢氣污染防治設施中的管道破損處,UV光解催化器亦已維修完畢,但某公司的前述違法行為系已客觀存在,某市生態環境局依據《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條之規定,在法定幅度內取最低值10萬元從輕給予行政處罰,處罰幅度適當。

    案例三:(2020)云29行終34號行政判決書節選

    本院認為,《中華人民共和國水污染防治法》第三十九條規定“禁止利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞,私設暗管,篡改、偽造監測數據,或者不正常運行水污染防治設施等逃避監管的方式排放水污染物?!北景?,2018年8月20日,被上訴人在對上訴人醫院進行現場檢查中,發現上訴人存在“醫療廢水處理設備處于停運狀態”,醫療廢水處理設備(“二氧化氯發生器360°”)平常運行該設備時,未按產品說明要求同時添加A藥劑和B藥劑,而是每次僅添加一包藥劑,醫療廢水直接進入地埋式化糞池,最終排入路邊排水溝的事實。2018年8月21日,被上訴人的執法人員在上訴人醫院辦公室向上訴人的員工張某詢問,同月22日,在被上訴人辦公室向上訴人醫院后勤主任陳某詢問,進一步查明上訴人存在“不正常運行水污染設施”違法行為,故被上訴人對此違法事實的確認,事實清楚,證據充分。同時,《中華人民共和國環境行政處罰辦法》第三十七條雖然規定,環境保護主管部門在對排污單位進行監督檢查時,可以現場即時采樣,監測結果可以作為判定污染物排放是否超標的證據。但該規定并非強制性規定,故上訴人關于被上訴人未進行取樣檢測,未確定水污染物種類以及水污染危害大小,不應予以行政處罰的意見,不予采納。

    02 主觀上具有逃避監管的故意

    不正常運行污染防治設施排放污染物,排污者主觀上有逃避監管偷排污染物的故意,故意包括“知道”或者“應當知道”。一般情況下有兩種故意,一種是直接故意,明知不可為而為之,是主觀故意最明顯的特征,排污者明知不正常運行污染防治設施排放污染物行為違反法律規定,并有可能造成污染環境,仍主動實施或者指使他人實施,希望結果發生。另一種是間接故意,明知不可為而未制止,排污者明知不正常運行污染防治設施排放污染物行為違反法律規定,未直接實施,也未指使他人實施,但發現員工(不論員工出于何種目的)實施后未予以制止,對行為結果持放任態度,希望或者放任該結果發生。

    綜上,執法人員在現場調查時,及時查明排污者實施行為時主客觀因素,才能做到確認違法行為事實清楚。

    三、查處不正常運行污染物處理設施排放污染物行為的幾點建議

    01 對已辦理環評審批手續的排污者和無環評審批手續的排污者分別情形處理

    (1)對已辦理環評審批手續的排污者,在調查取證時,認真查證排污者建設項目環評批復中明確產生的污染物種類,建設何種污染物處理設施,處理工藝是什么,采用不正常運行污染物處理設施的具體情形,是否向外環境排放污染物,是以何種形式排放的,排放的事實。通過現場勘察(檢查)筆錄、現場影像資料等取證方式固定現場證據,再通過調查詢問筆錄進一步核實生產情況、污染物設施運行情況、未運行或不完全運行處理設施的原由、如突發故障造成不能正常運行的,發現故障后采取何種改正措施及效果。

    (2)無環評審批手續的排污者,在調查取證時,除按照上述調查取證要求外,還需查證排污企業建設項目類別、產生何種污染物,印證法律規定的污染物,否則現場無法直觀判斷排污的污染物,排污者會狡辯排放的不是廢水、廢氣,而是自來水、水蒸氣。

    02 現場監測的必要性

    查處不正常運行污染物處理設施排放污染物行為,如果現場即時監測,一是可查明排放污染物種類(特別對三無排污者,執法人員在現場無法直觀判斷排放污染物種類,容易與排污者發生歧義),二是可測定排放污染物濃度,三是可評價排放污染物對外環境產生的影響或損害程度。即用強有力的證據證明排污者利用不正常運行污染物處理設施排放污染物的違法行為,又為下一步移送公安機關實施行政拘留取得證據,如果排放污染物含有重金屬或有毒有害物質,同時也為涉嫌犯罪及時取得重要證據(根據排放水污染物的特點,污水進入外環境后,特別是進入江河湖泊流域,隨水域流動停留時間較短,或被水域稀釋;廢氣一停止排放即無影無蹤;污染物稍縱即逝,不及時實施采樣監測,事后無法補證)。同時,監測結果可作為行政處罰的裁量因素,各地生態環境部門制定《行政處罰裁量標準》,根據違法行為構成要素和情節,設立個性、共性和修正裁量因子,而其中對私設暗管排放污染物行為設定裁量因子時,將不同種類的污染物分為不同的裁量等級,如果不實施監測,又怎能辨析排放污染物類別、排放濃度,豈能精準核算所應處罰金額,做到過罰相當,令排污單位心悅誠服接受所需承擔的法律責任。

    03 不正常運行污染物處理設施超標排放污染物,應處罰哪個行為?

    不正常運行污染物處理設施排放污染物和超標排放污染物,從行為上看出現兩個違法行為,兩個看似獨立的違法行為,卻有一定的內在聯系,排污者為逃避監管客觀上實施了一個不正常運行污染物處理設施排放污染物的行為,但排放的污染物同時又超過國家規定的排放標準,即一個行為同時違反了不同的法律規范,此種情形類似于刑法理論中的想象競合。排污者只實施了一個行為,作為評價對象的也只有一個行為?,F行行政法和環境法律法規沒有明文規定想象競合的問題,在執法實務中,可借用刑法分則處理原則,適用一個較重法律責任進行處罰。就這兩個行為,筆者認為應當選擇不正常運行污染物處理設施排放污染物行為實施行政處罰,而不適用數罪并罰的原則分別按兩個違法行為進行行政處罰。因為不正常運行污染物處理設施排放污染物行為不僅要承擔財產罰之外,還將被移送公安部門處以人身罰(行政拘留),而超標排放污染物只承擔財產罰,所以兩行為相比較不正常運行污染物處理設施排放污染物行為承擔的法律責任較重些。

    結語:

    筆者認為,在認定未驗先投違法行為的同時,不僅僅只查證具備未驗先投違法事實,還須多方查證其他事實,如:查清編制建設項目環境影響報告文件的類別和等級、對違法情節調查核實、行政處罰時是否適用行為時有效的法律,采取從舊兼從輕的原則、處罰結果是否合理、行政程序的步驟、順序上是否符合法律規定等等,并結合環境危害程度、當事人改正違法行為的態度和采取的措施等因素,綜合查證各項事實證據之后作出公平公正的決定,才能在訴訟中避免由此帶來的訴訟風險。

    作者簡介

    嚴碧

    具有16年環境行政執法經驗,擅長辦理行政處罰和許可聽證、復議和訴訟案件,承辦上千件環境行政處罰案件,無一例錯案,參與某市多個立法起草修訂、環境行政工作制度制定、執法人員培訓工作。

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